Một số vấn đề về quản lý phát triển đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

PGS, TS. ĐOÀN MINH HUẤN
Ủy viên dự khuyết Trung ương Đảng, Tổng Biên tập Tạp chí Cộng sản

04:06, ngày 13-05-2020

TCCS - Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị hạng đặc biệt, một trung tâm lớn về kinh tế, văn hóa, giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, đầu mối giao lưu và hội nhập quốc tế, là động lực, đầu tàu, có sức thu hút và lan tỏa đối với vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, có vị trí chính trị quan trọng của cả nước. Để tạo động lực cho Thành phố Hồ Chí Minh phát triển, trong những năm đổi mới, Trung ương đã có một số chủ trương phân cấp quản lý, tạo cơ chế tự chủ thoáng rộng hơn trong huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực phát triển. Thành phố cũng là địa phương luôn khẳng định được tính năng động, có nhiều đổi mới sáng tạo để tăng tính hiệu quả quản lý và thích ứng trước môi trường thay đổi. Tuy vậy, quản lý phát triển đô thị của Thành phố Hồ Chí Minh trong điều kiện mới cần phải được tiếp tục đổi mới mạnh mẽ mới có khả năng tranh thủ cơ hội, hóa giải các thách thức, phát huy đầy đủ tiềm năng, lợi thế để thúc đẩy phát triển bền vững. Dưới đây là một số mối quan hệ cơ bản trong quản lý phát triển đô thị của Thành phố Hồ Chí Minh cần được chú trọng.

Thành phố Hồ Chí Minh _Ảnh: Tư liệu

Mối quan hệ giữa hiện đại hóa hạ tầng kinh tế - kỹ thuật, hạ tầng xã hội và hạ tầng dịch vụ đô thị với đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị

Theo nguyên lý mác-xít, chính quyền đô thị là một bộ phận cơ bản cấu thành của thượng tầng kiến trúc, tất yếu bị chi phối bởi hạ tầng cơ sở. Hạ tầng đô thị là những thực thể có kết cấu thống nhất trên toàn lãnh thổ đô thị, không thể bị cắt khúc bởi các quyết định hành chính của pháp nhân công quyền phát sinh bên trong mỗi đô thị. Trước hết, mỗi đô thị là một cơ thể hoàn chỉnh, phải bảo đảm tính thông suốt của hệ thống hạ tầng - kỹ thuật (giao thông, cấp điện, cấp nước, thoát nước...) trên phạm vi toàn đô thị theo quy hoạch thống nhất; việc lập các đơn vị quản lý hành chính bên trong không được phép tạo nên khả năng chia cắt lãnh thổ đô thị và xung đột với quyết định hành chính do chính quyền thành phố ban hành. Ở mỗi đô thị, nếu thiết lập các đơn vị hành chính - lãnh thổ thứ cấp, tức là tạo ra các chủ thể hoạch định chính sách đô thị và cấp ngân sách bên trong, sẽ vi phạm nguyên tắc thống nhất đó. Hệ lụy nhãn tiền của nó chính là giao thông thông suốt ở quận này nhưng lại tắc nghẽn ở quận khác, nước lưu thoát chỗ này nhưng lại ngập úng chỗ khác... bởi chính quyền mỗi quận, phường đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn theo phân cấp quản lý mà giữa các văn bản này nhiều khi có sự mâu thuẫn, xung đột. Thứ hai, phải bảo đảm quyền di chuyển của cư dân một cách tự do theo cả nguyên lý của thị trường lao động và quyền công dân, không bị phân biệt đối xử giữa người nhập cư và người đã định cư lâu dài, mà quản lý theo hộ khẩu đang gây nên những rào cản cần tháo gỡ. Thứ ba là phải thiết lập một hệ thống dịch vụ xã hội cung ứng cho dân cư trên quy mô toàn đô thị, không vì đặt cơ sở ở quận này mà giới hạn quyền tiếp cận dịch vụ của cư dân ở quận khác.

Cần phải làm phép so sánh để thấy sự khác biệt giữa hạ tầng nông thôn và hạ tầng đô thị. Hạ tầng kinh tế nông thôn là nền sản xuất nông nghiệp gắn với phương thức sản xuất tương ứng; hạ tầng kỹ thuật nông thôn (đường sá, cống rãnh, đê điều, trạm điện...) do từng làng xã có thể tự định ra theo “lệ làng”, kể cả tự đặt trạm thu phí hay quy định các loại phương tiện được quyền lưu thông; hạ tầng xã hội mang tính khép kín của làng xã, thậm chí trong lịch sử còn có tình trạng phân biệt dân “chính cư” và “ngụ cư”; hạ tầng dịch vụ mang tính nội bộ của ấp/làng, loại trừ quyền tiếp cận của dân cư các ấp/làng khác. Trái ngược với đặc điểm nêu trên của hạ tầng nông thôn thì hạ tầng đô thị phải bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trên quy mô toàn đô thị, không bị chia cắt bởi các đơn vị hành chính - lãnh thổ bên trong; không phân biệt đối xử giữa người đã định cư lâu đời hay người mới nhập cư; phục vụ cho cư dân toàn đô thị không phân biệt địa giới hành chính. Ứng với hạ tầng nêu trên, tất yếu tổ chức bộ máy chính quyền đô thị phải được thiết kế phù hợp với đặc trưng của đô thị và nông thôn.

Sau gần 35 năm đổi mới, hạ tầng kinh tế - kỹ thuật, xã hội và dịch vụ trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh đã có nhiều thay đổi, trong khi tổ chức bộ máy chính quyền cơ bản vẫn giữ nguyên, tạo rào cản trong điều hành, quản lý và gây khó khăn khi ứng phó với các thách thức. Chính quyền đô thị hiện hành được thiết kế theo Hiến pháp năm 2013, đó là mô hình chính quyền đô thị ba cấp, không có sự phân biệt đặc trưng đô thị với nông thôn. Trong khi đó, biến đổi của hạ tầng kinh tế, kỹ thuật, xã hội và dịch vụ đô thị có thể thấy rõ trên mọi chiều cạnh. Đó là một nền kinh tế thị trường thông suốt trên cả nước, gắn kết với thị trường thế giới, mà Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị có thị trường năng động nhất cả nước. Đó là hệ thống hạ tầng kỹ thuật bảo đảm kết nối giữa thành phố với từng hẻm phố, thôn ấp và kết nối với cả nước, nhờ sự phát triển nhanh chóng của mạng lưới giao thông, liên lạc, viễn thông, truyền thông, các phương tiện kỹ thuật số. Đó là một hạ tầng xã hội mà tầng lớp có thu nhập cao, mức sống khá giả ngày càng lớn mạnh, chi phối đến các khuynh hướng xã hội, lối sống, tiêu dùng trên địa bàn đô thị. Đó là một hạ tầng dịch vụ phong phú, không chỉ các dịch vụ kinh tế - tài chính mà cả dịch vụ xã hội do nhiều chủ thể cung ứng đa dạng, vận hành theo cơ chế thị trường.

Nhận thức được tính khách quan nêu trên, Hội nghị Trung ương 5 khóa X đã có chủ trương thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị(1), Hiến pháp năm 2013 cũng quy định “mở”, tạo khả năng cho xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp đặc trưng địa bàn đô thị, nông thôn, hải đảo và đơn vị kinh tế - hành chính đặc biệt(2). Triển khai chủ trương thí điểm của Trung ương Đảng, Thành phố Hồ Chí Minh là địa phương có quy mô các đơn vị quận, huyện, phường được chọn làm thí điểm lớn nhất trong số 10 tỉnh/thành thuộc diện thí điểm. Sau khi kết thúc đợt thí điểm và tổng kết (năm 2012), Thành phố đã cho tái lập hội đồng nhân dân (HĐND) ở các quận, huyện, phường theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Khi thảo luận để đưa ra quyết định bỏ hay duy trì HĐND ở quận, huyện, phường, hai vấn đề gây nhiều tranh luận là: 1- Bỏ hội đồng nhân dân ở cấp quận, huyện, phường thì lấy chủ thể nào đại diện cho cư dân trên địa bàn và thực hiện quyền giám sát đối với ủy ban nhân dân quận, huyện, phường, phòng ngừa lạm quyền và lộng quyền?; 2- Tổ chức đảng được thiết lập gắn với hệ thống hành chính địa phương 3 cấp được thiết kế lại như thế nào để bảo đảm vai trò lãnh đạo của Đảng (đó là chưa kể Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội)?

Song, sự vận động của thực tiễn cho thấy tính bất hợp lý của mô hình chính quyền đô thị ba cấp đã chia cắt lãnh thổ đô thị thành nhiều tầng nấc, không tuân thủ đúng nguyên lý bảo đảm tính thống nhất quản lý đô thị về quy hoạch, hạ tầng cũng như huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực đầu tư cho phát triển. Tính không phù hợp của mô hình chính quyền đô thị ba cấp đã bộc lộ trên thực tế khi biến các khu vực hành chính trong các thành phố trực thuộc Trung ương thành những đơn vị hành chính - lãnh thổ thứ cấp và cấp ba có quyền quyết nghị, cấp ngân sách, từ đó “cắt khúc” đô thị thành nhiều tầng nấc. Hệ lụy của nó là tình trạng “mạnh ai nấy làm”, quản lý quy hoạch không được quán triệt đầy đủ, thống nhất trên quy mô toàn thành phố, kẹt xe chỗ này được giải quyết thì sẽ lại ách tắc ở chỗ khác, lưu thoát nước ở địa bàn này thì sẽ ngập úng ở địa bàn khác... Mặt khác, cần phải thấy rằng, sau gần 35 năm đổi mới, kinh tế thị trường ở Thành phố Hồ Chí Minh đã phát triển ở trình độ mới, nhiều hoạt động cung ứng dịch vụ công trước đây do chính quyền chịu trách nhiệm thì nay thị trường và xã hội đủ trưởng thành để đảm nhiệm theo phương thức ủy quyền hoặc đối tác công - tư (PPP); hạ tầng kỹ thuật, như giao thông, thông tin, liên lạc, viễn thông, truyền thông, chính quyền điện tử... được hiện đại hóa cho phép tinh gọn bộ máy cồng kềnh nhiều tầng nấc và rút ngắn thời gian chỉ đạo, điều hành từ thành phố đến phường, xã; hạ tầng xã hội mang một diện mạo mới mà ở đó tầng lớp khá giả ngày càng chiếm số đông, quyết định đến cách nhìn nhận, lối sống, tiêu dùng của đô thị; hạ tầng dịch vụ phát triển mạnh mẽ, đa dạng, được cung ứng theo các nguyên tắc của thị trường, kể cả dịch vụ công, mà muốn hướng đến một chính quyền phục vụ người dân và doanh nghiệp thì phải tinh giản các tầng nấc trung gian có nguy cơ gây quan liêu, phiền nhiễu.

Ủy viên Bộ Chính trị, Bí thư Thành ủy Thành phố Hồ Chí Minh Nguyễn Thiện Nhân khảo sát Trung tâm điều hành giao thông thông minh và làm việc với Sở Giao thông vận tải Thành phố Hồ Chí Minh về phát triển hệ thống giao thông thông minh, ngày 15-7-2019 Nguồn: vnanet.vn

Vấn đề đặt ra hiện nay là phải tiếp tục đổi mới tư duy xây dựng mô hình chính quyền đô thị, trên cơ sở tổng kết nghiêm túc kết quả thí điểm trước đây và tham khảo kinh nghiệm thế giới, đặc biệt là phải đứng trên quan điểm hiệu quả quản lý để lựa chọn mô hình phù hợp. Thành phố Hà Nội đã đi tiên phong thí điểm tổ chức chính quyền đô thị, cần sớm được tổng kết để rút kinh nghiệm cho áp dụng ở Thành phố Hồ Chí Minh. Đáng chú ý là: 1- Không tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ thứ cấp và cấp ba trong đô thị làm chia cắt tính thống nhất của quản lý đô thị; 2- Trao cho chính quyền Thành phố đầy đủ thẩm quyền để huy động và quản trị nguồn lực gắn với phân cấp thẩm quyền là phân chia ngân sách rạch ròi với Trung ương để có quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm; 3- Phục vụ cho nhu cầu quản lý đô thị trên các địa bàn cần thiết lập các khu vực hành chính theo phương thức tản quyền, thay vì tổ chức thành đơn vị hành chính - lãnh thổ theo nguyên tắc phân quyền, phân cấp; 4- Giám sát, kiểm tra theo “trục dọc” bằng tăng cường vai trò, trách nhiệm của đại biểu Quốc hội, của HĐND Thành phố, của Ủy ban Kiểm tra Thành ủy, của Mặt trận Tổ quốc Thành phố; 5- Đổi mới cơ chế hoạt động của UBND Thành phố theo hướng tăng cường trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính các cấp.

Mối quan hệ giữa phát huy tính chủ động, tích cực quản lý những vấn đề mang tính địa phương của chính quyền Thành phố với bảo đảm sự quản lý thống nhất của chính quyền Trung ương

Chính quyền địa phương nước ta được thiết kế theo mô hình nhà nước đơn nhất. Do đó, giải quyết mối quan hệ giữa bảo đảm tính thống nhất trong lãnh đạo, chỉ đạo của chính quyền Trung ương với tăng cường phân cấp, phân quyền những vấn đề mang tính địa phương của chính quyền Thành phố là mấu chốt của quản lý phát triển đô thị. Tâm lý thường thấy là, nếu trao nhiều quyền hạn cho địa phương thì lo ngại phân tán quyền lực, còn đề cao quá mức quyền lực của chính quyền Trung ương sẽ triệt tiêu tính năng động, sáng tạo của địa phương. Nhiều quốc gia trên thế giới vẫn thường gặp mâu thuẫn này, nhưng xu hướng chung vẫn là phân cấp, phân quyền hợp lý cho địa phương để giải quyết những vấn đề mang tính địa phương, phù hợp đặc điểm chính quyền đô thị.

Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị hạng đặc biệt, là trung tâm kinh tế lớn nhất của cả nước, có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của toàn quốc, nên Trung ương đã có nhiều chính sách phân cấp quản lý, trao nhiều quyền hạn trong huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực phát triển. Đáng chú ý là cơ chế quản lý ngân sách, thẩm quyền chi đầu tư phát triển, tỷ lệ phần trăm chi cho ngân sách địa phương, cơ chế huy động nguồn tài chính cho đầu tư phát triển. Nghị quyết số 54/2017/QH14, Về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh, do Quốc hội thông qua ngày 24-11-2017 đã quy định thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù đối với Thành phố Hồ Chí Minh về quản lý đất đai (4), đầu tư(4), tài chính - ngân sách(5), cơ chế ủy quyền giữa các cấp chính quyền và thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức thuộc Thành phố quản lý(6).  Tuy vậy, trách nhiệm của các bộ/ngành đối với phân cấp quản lý vẫn chưa rõ ràng; các điều kiện cho triển khai thực hiện thí điểm còn không ít vướng mắc.

Dẫu vậy, đây là bước tiến mới trong nhận thức về cơ chế đặc thù của Thành phố Hồ Chí Minh. Tuy mới thí điểm hơn 2 năm nhưng hứa hẹn khả năng tăng cường thẩm quyền, trách nhiệm của Thành phố đối với những vấn đề mang tính địa phương, cho phép Thành phố chủ động hơn trong huy động, phân bổ, sử dụng các nguồn lực đất đai, tài chính, nhân lực phục vụ sự nghiệp phát triển; tạo động lực cho khai thác các tiềm năng, thế mạnh để đẩy nhanh tốc độ phát triển, nhờ đó bảo đảm vai trò đầu tàu kinh tế của cả nước, nâng cao sức cạnh tranh đô thị trong khu vực, tạo ra khả năng phát triển lan tỏa đối với các tỉnh phía Nam và với cả nước.

Mối quan hệ giữa chính quyền đô thị với khu vực tư nhân và xã hội trong quản lý phát triển đô thị

Đây là mối quan hệ “tay ba” trong quản lý phát triển đô thị mà bất luận chính quyền đô thị nào cũng cần đặt ra và giải quyết thỏa đáng trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường. Các đô thị nước ta nằm trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mà ở đó quan hệ giữa nhà nước - thị trường - xã hội đã khác nhiều so với những năm đầu đổi mới. Qua gần 35 năm đổi mới, khu vực tư nhân ở Thành phố đã trưởng thành nhanh chóng, có khả năng đứng ra đảm nhận không chỉ cung ứng các hàng hóa - dịch vụ tư, mà cả nhiều chủng loại hàng hóa - dịch vụ công do Nhà nước chuyển giao hoặc ủy quyền. Thành phố đã có nhiều chính sách thu hút, mở rộng cơ hội cho tư nhân tham gia quản lý và phát triển đô thị, từ xây dựng hệ thống hạ tầng giao thông, nhà ở xã hội, cấp thoát nước, chống ngập úng, cấp điện, công viên cây xanh, chiếu sáng đô thị, vệ sinh môi trường, xử lý rác thải đô thị, đến dịch vụ văn hóa - giải trí... Những lĩnh vực này trước đây khu vực công chiếm tỷ trọng lớn thì đến nay đã được cổ phần hóa hoặc mở rộng hình thức đầu tư đối tác công - tư, nhờ đó tư nhân có cơ hội tham gia ngày càng sâu rộng, kể cả người Việt Nam định cư ở nước ngoài muốn trở về đầu tư phát triển Thành phố.

Tuy vậy, trong điều kiện Thành phố được Quốc hội cho phép thí điểm cơ chế đặc thù cần phải mạnh dạn hơn trong phát triển các mô hình đối tác công - tư đa dạng, không chỉ tối ưu hóa hiệu quả huy động và phân bổ các nguồn lực đất đai, tài chính, nhân lực, mà còn phát huy đầy đủ tiềm năng, thế mạnh của khu vực tư nhân trong khai thác, quản trị, vận hành, bảo trì các cơ sở vật chất. Các mô hình lựa chọn cho đối tác công - tư là: 1- “Lãnh đạo công, quản trị tư”, được áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp công lập chuyển đổi mô hình hoạt động, mà cốt lõi là quản trị như doanh nghiệp tư nhân; 2- “Đầu tư tư, sử dụng công”, được áp dụng với việc mời gọi tư nhân đầu tư xây dựng các công trình công cộng hay công sở, rồi chính quyền thuê lại, sử dụng, hạn chế việc dùng ngân sách đầu tư thường gây nhiều tiêu cực và lãng phí; 3- “Đầu tư công, khai thác tư”, áp dụng đối với các công trình mà Nhà nước đầu tư bằng ngân sách - nhất là các hạ tầng kinh tế - kỹ thuật then chốt, thiết yếu Nhà nước phải nắm quyền sở hữu - nhưng cho tư nhân thuê khai thác, vận hành có thời hạn; 4- “Chi phí công, cung ứng tư, quản trị tư, kiểm soát công”, được áp dụng đối với các dịch vụ công mà Nhà nước có trách nhiệm chi trả phí nhưng không nhất thiết phải thiết lập tổ chức bộ máy cung ứng dịch vụ, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất hoặc bố trí biên chế nhân sự, mà ủy quyền cho tư nhân cung ứng và quản trị dịch vụ, Nhà nước chi trả phí trực tiếp cho đối tượng thụ hưởng và kiểm soát chất lượng sản phẩm... Còn nhiều hình thức hợp tác công - tư khác đã từng áp dụng khá thành công trong quản lý và phát triển đô thị, như hợp tác công - tư dưới hình thức BT, BOT,... cần phải tiếp tục tổng kết nhằm hoàn thiện trong điều kiện mới, tránh thiệt cho Nhà nước, bảo đảm tính chia sẻ giữa chính quyền Thành phố và các đối tác thông qua một môi trường thông thoáng, minh bạch, bình đẳng. Dư địa cho hợp tác công - tư còn rất rộng, khu vực tư nhân đã sẵn sàng, vấn đề còn lại tùy thuộc vào tư duy nhận thức của chính quyền để tư nhân có cơ hội tham gia cũng như chủ động xây dựng chính sách quản lý đô thị hiệu quả.

Nói tới vai trò xã hội trong quản lý phát triển đô thị trước hết cần nói tới các đơn vị cung ứng dịch vụ phi lợi nhuận (non-profit)(7) đang ngày một trưởng thành cùng quá trình định hình nền kinh tế thị trường và xã hội hóa các dịch vụ công. Thành phố Hồ Chí Minh là một trung tâm lớn về kinh tế, giáo dục, văn hóa, khoa học - công nghệ của đất nước, có nhiệm vụ cung ứng dịch vụ xã hội không chỉ cho cư dân trên địa bàn mà còn bao gồm cả vùng và đất nước. Trong xu hướng xây dựng nền kinh tế thị trường hiện đại, đầy đủ và hội nhập quốc tế, nhiều doanh nghiệp phát triển đến một quy mô và trình độ nhất định, đều thực hiện trách nhiệm xã hội và tham gia các hoạt động cung ứng dịch vụ phi lợi nhuận (mở trường học, bệnh viện, quỹ, trung tâm bảo trợ xã hội,... hoạt động theo nguyên tắc phi lợi nhuận). Mặt khác, xu hướng xã hội hóa cũng thúc đẩy chính quyền Thành phố chuyển giao, ủy quyền nhiều hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cho các tổ chức xã hội, tổ chức cộng đồng,... càng làm cho các trường học, bệnh viện, quỹ... phi lợi nhuận trên địa bàn Thành phố mang một diện mạo mới. Theo đó, chính sách đô thị phải được đổi mới nhằm tạo khung thể chế cho phát triển các loại hình dịch vụ xã hội phi lợi nhuận do nhiều chủ thể cung ứng, đáp ứng nhu cầu tăng nhanh cả về quy mô, chất lượng, thỏa mãn nhu cầu đa dạng của các thành phần dân cư, khỏa lấp các giới hạn năng lực cung ứng của chính quyền cũng như khắc phục tình trạng thương mại hóa một cách quá đáng các hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công. Có như thế mới từng bước hình thành những cơ sở cung ứng dịch vụ xã hội chất lượng cao, giảm thiểu tình trạng người dân di chuyển đến nước khác chi tiêu tài chính để thỏa mãn các dịch vụ xã hội cao cấp (như chữa bệnh, học tập,...), phát triển mạnh mẽ các dịch vụ xã hội vận hành đúng nguyên tắc phi lợi nhuận, xây dựng Thành phố trở thành trung tâm cung ứng dịch vụ cao cấp của khu vực.

Huy động sự tham gia của người dân vào các khâu khác nhau của quản lý và phát triển đô thị là yêu cầu rất căn bản của các hình thái phát triển đô thị hiện đại. Vì vậy, phải hình thành cơ chế để người dân có điều kiện tham gia ngay từ khi còn ở dạng dự thảo các chính sách đô thị(8), các dự án quy hoạch phát triển đô thị cũng như giám sát toàn bộ quá trình thực thi chính sách, đặc biệt là việc phát triển theo đúng quy hoạch đã được phê duyệt, tránh để “nhóm trục lợi” bẻ ghi, hướng lái, làm sai lệch các mục tiêu, quy hoạch ban đầu. Cơ chế để người dân tham gia hoạch định và thực thi các chính sách đô thị có thể thông qua đại biểu Quốc hội trên địa bàn, đại biểu HĐND Thành phố, vai trò tự quản của cộng đồng dân cư ở mỗi khu phố, vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội. Trong xã hội hiện đại, việc thâu nhận ý kiến của cộng đồng trong quá trình lập quy hoạch cũng như tự quản các vấn đề mang tính cộng đồng (bảo đảm vệ sinh môi trường, an ninh, trật tự, giám sát tình hình triển khai thực hiện theo quy hoạch đã được phê duyệt...) có ý nghĩa rất quan trọng của quản lý đô thị. Báo chí cũng là một công cụ hữu hiệu, hỗ trợ tích cực cho người dân trong giám sát và phản biện xã hội, cần được coi trọng, phát huy đầy đủ, có trách nhiệm.

Sản xuất nông nghiệp công nghệ cao ở Thành phố Hồ Chí Minh (Trong ảnh: Trang trại trồng hoa lan mokara đem lại hiệu quả kinh tế cao ở huyện Củ Chi) _Ảnh: Tư liệu

Mối quan hệ nông thôn - đô thị trong quản lý phát triển đô thị

Đối với các quốc gia thành thị, nơi có các cảng thị, thành bang cổ hình thành từ hàng ngàn năm trước gắn với kinh tế hàng hóa phát triển, thì nông thôn không tham dự sâu sắc vào mối quan hệ này. Còn đối với một quốc gia nông nghiệp - nông dân - nông thôn như Việt Nam, nơi kinh tế hàng hóa phát triển yếu, thì bản chất của đô thị hóa chính là đô thị hóa nông thôn thị dân hóa thôn dân. Thậm chí, trong nền kinh tế kế hoạch hóa trước đây, mỗi đô thị lớn thường được xác định phải có “vành đai” an ninh, an toàn cho khu vực nội thành (phòng thủ khi chiến tranh, xả lũ khi thiên tai, an toàn lương thực và thực phẩm...), thông qua duy trì và phát triển khu vực nông thôn ngoại thành khá rộng lớn. Vì vậy, giải quyết mối quan hệ giữa nông thôn - đô thị là vấn đề rất cơ bản trong quản lý phát triển đô thị hiện đại.

Đô thị hóa thường được xem dưới hai hình thái: đô thị hóa nông thôn hoặc nhất thể hóa đô thị - nông thôn. Trong hình thái đô thị hóa nông thôn, nông thôn luôn được xem là “phòng chờ” của đô thị, sự phát triển của đô thị là động lực tăng trưởng lan tỏa cho nông thôn, bao gồm từ giải quyết lao động đến tạo thị trường kích cầu, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thay đổi lối sống; còn nông thôn đóng vai trò cung ứng mặt bằng đất đai, lao động, nguyên liệu sản xuất, thị trường tiêu dùng các sản phẩm công nghiệp, dịch vụ... Trong mô hình này, giữa đô thị và nông thôn luôn có “vách ngăn”, không chỉ thể hiện ở phân định địa giới hành chính, mà cơ bản hơn là sự chêch lệch về trình độ phát triển kết cấu hạ tầng - kỹ thuật, mức sống, lối sống, chất lượng sống, tạo nên bất bình đẳng giữa nông thôn với đô thị. Không ít quốc gia đã đánh đổi  hy sinh lợi ích của nông thôn để ưu tiên cho tăng trưởng đô thị, khiến nông thôn phải hứng chịu những hệ lụy của đô thị hóa, như biến nông thôn thành nơi xả lũ, chống ngập úng, xây dựng bãi rác thải, nghĩa trang... gây ô nhiễm môi trường cũng như sẵn sàng lấy đất canh tác nông nghiệp phục vụ cho xây dựng các khu đô thị, khu công nghiệp, khu vui chơi - giải trí mà không quan tâm đến nhu cầu chuyển đổi sinh kế của người dân bị mất đất. Nông thôn không được quan tâm đúng mức đã tạo lực đẩy di cư nông thôn - đô thị, khiến cho tình trạng dân số đô thị tăng trưởng quá ngưỡng chịu tải của hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng dịch vụ, đồng thời cũng phát sinh các xung đột đất đai ở vùng nông thôn đô thị hóa. Mô hình nhất thể hóa nông thôn - đô thị lại tiếp cận theo một hướng khác, tức bảo đảm khả năng cùng phát triển hài hòa của nông thôn trong tương quan với đô thị, từ mức sống, lối sống, điều kiện thụ hưởng đời sống vật chất và văn hóa, gắn với nó là đầu tư phát triển đồng bộ kết cấu hạ tầng kỹ thuật nông thôn (điện, đường, trường, trạm, viễn thông, truyền thông...) và dịch vụ xã hội (giáo dục, y tế, bảo trợ xã hội...) có chất lượng, không tạo khoảng cách quá lớn giữa nông thôn ngoại thành và đô thị nội thành. Đô thị hóa theo mô hình này không làm bần cùng hóa nông dân, không hy sinh nông thôn, mà tạo ảnh hưởng lan tỏa của văn minh đô thị đối với nông thôn, thúc đẩy và bảo đảm quyền an sinh của người dân nông thôn ở khu vực đô thị hóa, phát huy vai trò các thảm thực vật của nông thôn tạo “bệ đỡ” cho môi trường sinh thái đô thị trước áp lực “bê tông hóa”. Trong điều kiện cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, kể cả sản xuất nông nghiệp ở nông thôn cũng không còn là những mảnh vườn hay trang trại truyền thống, mà đó là những trang trại thông minh của công nghiệp nông nghiệp tạo ra khả năng mới cho nhất thể hóa nông thôn - đô thị.

Hình thái phát triển đô thị Megalopolis(9), tức là siêu đô thị dạng dải, đang được các nhà đô thị học nói nhiều trong thời gian gần đây để khắc phục các mâu thuẫn, xung đột giữa đô thị hóa và phát triển nông thôn. Đó là các đô thị dạng dải phát triển dọc theo một trục giao thông huyết mạch, kết nối hai đô thị lớn, bám lấy trục giao thông huyết mạch đó là các đô thị nhỏ và vừa, các điểm dân cư nông thôn có quan hệ gắn kết. Ở hình thái này, đô thị và nông thôn không phải phân chia cơ học theo hành chính - lãnh thổ mà xen cài, chồng xếp, hay còn gọi là hình thái xen cấy nông thôn giữa các dải đô thị. Hình thái Megalopolis không giới hạn hoạt động của cư dân đô thị hay nông thôn theo phân ranh lãnh thổ, mà cho phép cư dân đô thị và nông thôn có thể hòa nhập trong các hoạt động sản xuất, sinh hoạt văn hóa... mang tính gắn kết, thông qua hệ thống viễn thông, liên lạc, in-tơ-nét kết nối tiện ích. Đây cũng là mô hình giúp cho các đô thị dung nạp được các không gian xanh, các cánh rừng, các cánh đồng, sông suối, ao hồ,... vào giữa các đô thị, khắc phục tình trạng các đô thị lớn có độ kết tụ hạ tầng kỹ thuật dày đặc, thiếu sự điều hòa của các thảm thực vật, ảnh hưởng đến môi trường và chất lượng sống của cư dân đô thị. Mô hình này cũng tạo ra khả năng hòa nhập xã hội rất cao của cư dân nông thôn với cư dân đô thị, khắc phục tình trạng tách biệt xã hội giữa hai nhóm cư dân này trong mô hình đô thị hóa truyền thống. Gắn với cách tiếp cận này, đòi hỏi công tác quy hoạch, đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật, dịch vụ xã hội phải đổi mới tư duy để bảo đảm khả năng cùng phát triển của cả nông thôn và đô thị, không vì phát triển đô thị mà hy sinh lợi ích của nông thôn. Cách mạng công nghiệp lần thứ tư đang mở ra cơ hội cho xây dựng không chỉ đô thị thông minh mà cả nông thôn văn minh với 6 cấu phần: nền kinh tế thông minh, giao thông thông minh, môi trường thông minh, cư dân thông minh, cuộc sống thông minh và chính quyền thông minh... bảo đảm cho nhất thể hóa nông thôn - đô thị ngày càng được hiện thực hóa, dựa trên định hướng chính sách đô thị đúng đắn, giàu tính nhân văn, phù hợp xu thế phát triển.

Mối quan hệ giữa tính hành chính và tính chuyên ngành trong quản lý phát triển đô thị

Đô thị là lãnh thổ nhân tạo, được phân biệt với nông thôn là lãnh thổ tự nhiên, nên ý chí con người được in dấu ấn rõ rệt trên mỗi đô thị từ tổ chức không gian đến bố cục, đường nét, kiến trúc chi tiết của phố phường, cảnh quan, nhà ở, không gian công. Giải quyết tốt mối quan hệ giữa tính hành chính với tính chuyên ngành trong quản lý đô thị là vấn đề quan trọng để định hình phương thức quản lý đô thị hiện đại, vừa tuân thủ nguyên tắc thống nhất của quản lý hành chính nhà nước, vừa tôn trọng tính chuyên biệt của quản lý chuyên ngành, như kiến trúc, môi trường, đất đai,... đô thị.

Vai trò của quản lý hành chính thống nhất thể hiện ở hoạch định chính sách đô thị tạo hành lang thể chế cho mọi chủ thể kinh tế thị trường tự do cạnh tranh, mọi công dân có điều kiện thực hiện đầy đủ quyền của mình trên địa bàn đô thị (xuất cư - nhập cư, lao động sản xuất, sinh hoạt vật chất và tinh thần, tiếp cận các dịch vụ công, bảo đảm quyền an sinh, xây dựng chính quyền...). Trong các chính sách đô thị thì quy hoạch đô thị bao giờ cũng đóng vai trò quan trọng bậc nhất và phải tiến hành đi trước, từ quy hoạch chung, quy hoạch phân khu đến quy hoạch chi tiết, được hoạch định một cách khoa học và thực thi một cách nghiêm túc, hạn chế tối đa tình trạng điều chỉnh quy hoạch. Quy hoạch phát triển phải bao hàm được triết lý phát triển của đô thị hiện đại, đặc biệt là giải quyết mối quan hệ giữa bảo tồn và phát triển, tính nhân tạo và tính thiên tạo, không gian tư và không gian công... Sau khi quy hoạch được phê duyệt thì trách nhiệm rất lớn của chính quyền là tổ chức triển khai thực hiện nghiêm túc theo quy hoạch, lấy kiểm tra và xử lý nghiêm khắc các hành vi vi phạm trật tự đô thị làm điều kiện cho tăng cường kỷ luật đô thị.

Một vấn đề quan trọng trong quản lý đô thị nước ta hiện nay là nhận thức đầy đủ vai trò của quản lý chuyên ngành, đặc biệt là quản lý kiến trúc - cảnh quan, quản lý công trình, quản lý đất đai, quản lý môi trường đô thị... Khắc phục tình trạng can thiệp hành chính không đáng có làm hạn chế sự sáng tạo của các chuyên gia, nhà quản lý trên những vấn đề mang tính chuyên ngành của quản lý đô thị. Phải tạo ra các thiết chế quản lý chuyên ngành ở Thành phố đủ thẩm quyền, có tính độc lập tương đối theo quy định của luật pháp, để thực hiện đầy đủ vai trò, trách nhiệm đối với các vấn đề chuyên ngành. Cần trao quyền rộng rãi cho kiến trúc sư trưởng, các tổng công trình sư khi thiết kế, chỉ đạo xây dựng các công trình đô thị để bảo đảm tính khoa học và nghệ thuật. Ngoài vai trò tư vấn, phản biện của Hội đồng kiến trúc - quy hoạch Thành phố cần phải thiết lập và đề cao vai trò của kiến trúc sư trưởng thành phố, của tổng công trình sư... đối với những công trình tầm cỡ. Trong quản lý chuyên ngành, cần khắc phục những hạn chế bấy lâu nay không chỉ ở khâu thiết kế ban đầu, mà kể cả lưu trữ hồ sơ công trình, dự án để phục vụ cho quản lý, vận hành, sửa chữa lâu dài, mà quản lý bản đồ quy hoạch Thủ Thiêm thời gian qua là một bài học đáng lưu ý.

Muốn nâng cao năng lực quản lý chuyên ngành phải đào tạo, trọng dụng các nhà khoa học, chuyên gia giỏi, đầu ngành trên các lĩnh vực quản lý đô thị và trao quyền đầy đủ cho họ gắn với xây dựng chế độ đãi ngộ tương xứng. Hiện nay, Thành phố đã có một lực lượng các chuyên gia, nhà khoa học được đào tạo cơ bản cả trong nước và quốc tế, cần được trọng dụng bằng những cơ chế tạo động lực. Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm cơ chế trả lương của Thành phố Hồ Chí Minh đã trao quyền cho HĐN­D Thành phố tự định đoạt mức lương chi trả cho các hoạt động đặc thù, gắn với trọng dụng các nhà khoa học khi được trao quyền trong quản lý chuyên ngành. Đây là cơ hội cho tiếp tục nâng cao chất lượng quản lý chuyên ngành đối với những vấn đề đặc thù của quản lý đô thi, như quản lý kiến trúc, công trình, đất đai, môi trường đô thị,.../.

-------------------------------

(1) Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X, ngày 1-8-2007, Về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, chủ trương thí điểm đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo hướng: “Tổ chức chính quyền đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư...”. Theo đó, “Cấp đô thị có hội đồng nhân dân (HĐND) là: thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã. Không tổ chức HĐND ở quận và ở phường; ủy ban nhân dân (UBND) quận, phường là đại diện của cơ quan hành chính cấp trên đặt tại địa bàn để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyền cấp trên; UBND quận, phường do UBND cấp trên bổ nhiệm, miễn nhiệm trên cơ sở xem xét nhân sự do cấp ủy huyện, quận, phường giới thiệu và được cấp có thẩm quyền quản lý cán bộ đồng ý; Tăng cường HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về số lượng, chất lượng đại biểu, về cơ sở vật chất, điều kiện làm việc”
(2) Điều 111, khoản 2 của Hiến pháp 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”
(3) Thành phố được quyết định chuyển quyền sử dụng đất trồng lúa từ 10ha trở lên phù hợp với quy hoạch
(4) Thành phố quyết định chủ trương đầu tư đố#i với các dự án nhóm A sử dụng ngân sách Thành phố theo quy định củ#a Luật Đầu tư công (trước đây do Chính phủ quyết định)
(5) Đề xuất Chính phủ trình Quốc hội quyết định áp dụng trên địa bàn Thành phố thí điểm tăng mức thuế hoặc thuế suất đối với một số hàng hóa chịu thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế bảo vệ môi trường (mức tăng không quá 25% so với mức thuế hoặc suất thuế hiện hành); quyết định áp dụng phí và lệ phí chưa được quy định trong danh mục phí và lệ phí; tăng mức hoặc tỷ lệ thu phí và lệ phí đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Ngân sách Thành phố được hưởng 100% số thu tăng thêm từ các khoản thu do việc điều chỉnh chính sách; được vay thông qua phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay từ các tổ chức tài chính trong nước, các tổ chức khác trong nước và từ nguồn vay nước ngoài của Chính phủ về cho Thành phố vay lại với tổng mức dư nợ vay không vượt quá 90% số thu ngân sách Thành phố được hưởng theo phân cấp. Thành phố được hưởng 50% khoản thu tiền sử dụng đất khi bán tài sản công gắn liền trên đất theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công; được hưởng số thu từ cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước do UBND Thành phố quản lý và có quyền sử dụng nguồn này để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, thay vì ngân sách Trung ương bổ sung theo kế hoạch trung hạn
(6) Được quyền bố trí ngân sách để chi thu nhập bình quân tăng thêm cho cán bộ, công chức, viên chức với mức không quá 1,8 lần mức lương ngạch bậc, chức vụ. Mức thu nhập cho các chuyên gia, nhà khoa học, tài năng đặc biệt của Thành phố do HĐND Thành phố quy định 
(7) Phi lợi nhuận không có nghĩa là không tạo ra lợi nhuận, mà lợi nhuận tạo ra không được chia cho các sáng lập viên, các thành viên tham gia hội đồng quản trị, mà được tái đầu tư cho phát triển dịch vụ. Tài sản của tổ chức phi lợi nhuận hình thành từ nhiều nguồn (thừa kế, hiến tặng, tài trợ của doanh nghiệp, thành viên đóng góp, các hợp đồng đặt hàng của chính quyền...)
(8) Hiện nay, Luật Quy hoạch đô thị mới quy định việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết được thực hiện bằng phiếu góp ý thông qua hình thức trưng bày công khai hoặc giới thiệu phương án quy hoạch trên phương tiện thông tin đại chúng; Luật Quy hoạch quy định cơ quan, tổ chức, cộng đồng có quyền tham gia ý kiến, giám sát hoạt động quy hoạch; cá nhân có quyền tham gia ý kiến về hoạt động quy hoạch
(9) Đôi khi còn được gọi là megapolis, megaregion, city cluster hay supercity. Thuật ngữ này được sử dụng bởi Patrick Geddes trong cuốn sách của ông vào năm 1915: Cities in Evolution. Một loạt thuật ngữ khác có gần ngữ nghĩa cũng được sử dụng, như city-region, mega-city, meta-city, global city region, metropolitan city, postmodern metropolis, mega-urban regions, mega-region, super-mega-region, polycentric metropolis, super-urban area...